法治日報記者 朱寧寧
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5月19日，是第13個“中國旅游日”，今年的活動主題為“美好中國，幸福旅程”。
今年是首部旅游法頒布施行十周年。2013年4月25日，十二屆全國人大常委會第二次會議高票通過旅游法。該法自同年10月1日起施行。自此，我國旅游業發展開啟了依法興旅、依法治旅的新階段。
旅游法施行以來，對規范旅游市場秩序、維護旅游者合法權益、調動經營者積極性、提升文明旅游水平、保護和合理開發旅游資源、促進旅游業持續健康發展起到了重要作用，依法治旅成效彰顯。
旅游業是滿足人民群眾美好生活和精神文化需求的幸福產業。據統計，2019年國內旅游人數60億人次，旅游總收入6.63萬億元，比2013年翻了近1番。與此同時，隨著旅游業的快速發展，特別是受疫情的影響，旅游業發展中還存在一些問題亟待解決，不合理低價游、誘騙游客購物和消費、景區票價貴等現象仍然存在。
近年來，在線旅游、旅游預售、自助旅游等旅游發展新形勢、新問題也不斷出現。在推動旅游業高質量發展、進一步促進文旅融合的大背景下，旅游法部分條款內容也亟待修改。
究竟該如何修改旅游法？修法的重點應當放在哪些方面？近日，一些業內人士接受《法治日報》記者采訪，圍繞旅游法修改提出了多方面建議。
落實地方旅游綜合協調機制
新業態、新產品、新模式、新景區、新市場。應當看到，旅游法施行以來，旅游業發展的時代背景已發生巨大變化。供給側結構性改革、科技創新、“互聯網+”理念等引領旅游業不斷發展，旅游業由過去的觀光向觀光、休閑、度假全面轉型。
“旅游業的全面轉型升級，本質上就是新型旅游關系的形成和旅游秩序的重構。以現行旅游法為主體的旅游法治體系難以有效規范和充分保障旅游秩序和旅游關系的重構，修法十分必要且迫切。在這一時代背景下，旅游法修改必須有所回應。”湖南師范大學旅游學院系主任湯靜說。
在她看來，旅游法修改首先應創新旅游法立法模式，采用旅游基本法和旅游專項法規有機結合方式。“具體來說，在基本法當中明確立法根本宗旨與目的，專項法規則主要從公法角度動員和調動國家公權力，鼓勵為旅游相關產業發展創造良好的環境，以促進和振興旅游產業及旅游服務行業的發展。”
湯靜認為，落實地方旅游綜合協調機制也應當是修法的重點。“現行旅游法確立的旅游綜合協調機制明確了國家層面的具體要求，對如何構建地方旅游綜合協調機制及其內容則賦予地方政府相當大的自由裁量權，由此也導致地方旅游綜合利用協調機制構建并不十分理想且運行不暢。”湯靜強調說，在旅游業全面轉型升級和向高質量目標發展的一段時期內，政府的旅游綜合協調職能是根本保障。從法律視角看，落實地方旅游綜合協調機制是旅游業高質量發展法治保障之基石。
對“不合理低價游”綜合施治
作為我國首部旅游法，旅游法十分注重保障旅游者的權益。旅游法的主要內容都是圍繞保護旅游者權益設計的，不僅在總則里有若干原則性規定，而且專設了旅游者一章，在旅游經營、旅游安全和旅游合同等章節中，都貫穿了對旅游者權益保護的理念。這其中，治理和打擊零負團費的內容更是被視為旅游法的最大亮點。
旅游法將零負團費稱為“不合理低價游”，是指團隊旅游的價格低于出游成本的價格且沒有合理理由，認定標準是團隊游價格是否低于地方旅游行業組織公布的基準價的30%。
然而十年過去了，從實踐看，旅游法對于零負團費的治理效果非常一般。盡管旅游監管部門曾多次對其采取聲勢浩大的專項整治行動，但此種模式卻依然沒有消除，甚至愈演愈烈。強迫游客購物等事件屢有發生，導游因游客未能乖乖掏腰包消費而辱罵游客的視頻更是經常沖上熱搜。為此，及時修法、加大對“不合理低價游”懲處力度的呼聲不斷。一些業內專家認為，修改旅游法的一個重點，應進一步完善旅游法第三十五條關于“不合理低價游”、強迫消費有關制度。
“要徹底解決零負團費這個旅游業的難題，首先要解決地方保護主義的問題。”分析不合理低價旅游緣何蔓延至今，文化和旅游部法治專家委員會委員、北京第二外國語學院文化旅游法規中心副主任王天星認為有多種原因，包括旅游者消費意識不夠成熟、旅行社行業競爭過于激烈、旅游執法不夠嚴格以及地方政府保護等多方面因素，但最重要的原因就是存在旅游目的地的地方保護主義。因此，治理不合理低價游，首要的就是地方政府必須堅守政府本位和宗旨，相關政府部門切實履行好法定職責，對于旅游中出現的強迫購物、出售假冒偽劣商品、誘導購物、虛假標價等行為，根據情節依照治安管理處罰法嚴格執法，構成犯罪的，應當由司法機關依法追究刑事責任。同時，對于明知不合理低價旅游自愿參加、在事后又以此向旅游行政部門投訴的，應不予受理。
文化和旅游部法治專家委員會委員、浙江大學城市學院文化和旅游法治研究中心執行主任胡斌認為，“不合理低價游”的說法本身值得商榷。從市場的角度看，零負團費作為旅行社的一種經營模式，主要通過購物回扣來彌補團費，因為團費低，市場需求很大。雖然旅行社的這一做法不符合法律規定，但由于在實際執法過程中相關部門力量有欠缺，導致是否有回扣等無法查實，所以實踐中確實存在認定上的困難。鑒于此，胡斌建議，在修改旅游法時，針對“不合理低價游”，應考慮建立跨部門的協作機制，在設定罰則時將市場監管部門作為行政執法主體納入進來。“總之，治理零負團費不能僅考慮對旅行社的監管，還應該從購物店的角度去進行監管。”胡斌說。
及時對新業態新問題作出回應
在線旅游、民宿、數字文旅、沉浸式劇本殺……近些年，旅游行業出現了諸多新的行業發展趨勢。
“修改旅游法應當對新業態作出及時回應，這是修法重點內容。”胡斌認為應從多個方面對旅游法作出調整。
首先，明確新業態的法律地位，在充分論證的基礎上適當增加許可，建立一定的制度規范。其次，對涉及新業態民事關系的制度，要充分銜接民法典的規定，妥善設計與新業態相關的合同訂立、合同履行、合同解除以及侵權責任承擔、自甘風險免責等系列制度。最后，從游客權益保障角度規制新業態。例如，明確游客個人信息保護和數據安全、老年人的非數字化服務和殘疾人的無障礙服務、在線旅游的執法管轄、自助游的救援及費用等問題。
此外，還應充分引入標準作為軟法治理的手段。“在法律制度尚不成熟的情況下，以‘標準+合規’的方式對新業態進行補充規制。換言之，只要達到標準的要求就認為已經做到了法律上的合規。對高風險旅游項目的安全監管就可以用這種方式。”胡斌說。
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